Análise do Acórdão de Tribunal Central
Administrativo Sul - Processo nº 36/18.5BESNT (providências cautelares,
litispendência e contrainteressados)
Breve introdução
Este acórdão[1] centra-se no 2º grau de hierarquia dos
tribunais administrativos, tratando-se de uma questão já ocorrida em tribunal
de 1ª instancia, nomeadamente no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, no
processo n.º 2526/15.2BESNT.
Ocorrido assim novo
pedido por parte do particular, forneceu-se o Recurso para o Tribunal Central
Administrativo Sul, no processo nº 36/18.5BESNT, o atual.
O Autor (A)
interpôs uma providencia cautelar, que consiste numa situação utilizada para
evitar que ocorra um resultado muito provavelmente eficaz em ação principal e
que esse mesmo resultado visa a violação dos seus direitos, como indica o
artigo 120º CPTA.
A é um particular que quer ver a sua posição
valorizada e protegida, fazendo uma 2ª providencia cautelar neste acórdão do
TCA, no decorrer da já intentada providência cautelar contra o Ministério
da Administração Interna (devido ao despacho de 23 de março de 2015, proferido
pela Senhora Ministra da Administração Interna) que o puniu com a pena
disciplinar de Aposentação Compulsiva, tendo o Tribunal Administrativo e Fiscal
de Sintra (o tal de 1ª instância), através da sentença de 10 de agosto de 2015
(Proc.º n.º 2526/15.2BESNT), recusado a providência cautelar requerida.
Deste modo, uma
vez que A não viu proferida sentença a seu favor, intentou uma nova
providência cautelar por ter recusa da primeira.
Sabe-se que a
ação instaurada foi contra a SIC (Sociedade Independente de Comunicação) e
o MAI (Ministério da Administração Interna), constituindo-se assim como os
recorridos, isto é, os sujeitos aos quais o recorrente alega a criação do ato
administrativo inválido que violaria a sua posição, o seu interesse subjetivo.
O recorrido SIC
indica nas suas contra-alegações que o recorrente intentou este 2º procedimento
cautelar com os mesmos argumentos, a mesma causa de pedir e o mesmo pedido que
foi utilizado pelo recorrente na decisão recorrida, ou seja, no processo do
tribunal de 1ª instância. Para além disso, alega também que as alegações do
recorrente referentes aos fundamentos de facto e de direito não se conseguem
compreender nem criar uma causa de pedir sustentável de apreciação.
O recorrido MAI
nas suas contra-alegações acrescenta, para além do que foi enunciado pelo
recorrido SIC, que não foram cumpridos os prazos apresentados por lei
relativamente à possibilidade de se utilizar uma providência cautelar e
apresenta ainda o seu tempo de extinção se não se fizer uso, a tempo, delas -
artigo 123º/1/a) CPTA. O artigo 58º CPTA insere as condições referidas a cada
prazo que, eventualmente, um deles terá sido incumprido (o acórdão não
especifica qual deles é). Sendo o prazo para impugnação jurisdicional do ato
administrativo ultrapassado, indica o recorrido MAI, que se extingue o processo
cautelar.
O tribunal
indica, de seguida, as questões que lhe foram pedidas a título de redigir uma
resposta, que dizem respeito aos pedidos do autor que se apresentam enunciados,
um a um[2].
1º pedido do autor
O 1º pedido do
autor centra-se em “avaliação da nulidade decisória (do tribunal da 1ª
instância) por essa decisão ter omitido questões sobre os fundamentos de Facto
e de Direito e não ter apreciado os prejuízos de difícil reparação para o
requerente da providência”.
A resposta do
tribunal foi a seguinte:
O dever do juiz
insere-se em apreciar as questões respeitantes ao pedido e à causa de
pedir, os argumentos, as razões ou os fundamentos invocados pelas partes para
sustentarem a sua causa de pedir. Tem também de discriminar os factos que
considera provados e em que faz assentar o seu raciocínio decisório e deve
indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas que conduzem à decisão
final, artigo 94º/2 e 3; 95º/1, CPTA e 607º/2 a 4 e 608º/2 do CPC[3].
O juiz não tem,
assim, que verificar todos os argumentos apresentados pelas partes, mas apenas
os que são indispensáveis para cumprir o seu dever de fundamentação da sua
decisão, e pronuncia-se apenas sobre as questões concretas em litígio, ou seja,
sobre o que lhe foi pedido apenas pelo autor. Isto vai de encontro ao
pressuposto no artigo 7º-A/1, CPTA.
Por sua vez,
apenas o incumprimento absoluto do dever de fundamentação é que conduz à dita
nulidade decisória e não, como o autor tinha dito, de “não ter apreciado os
prejuízos de difícil reparação para o requerente da providência”.
Se fosse a dita
nulidade decisória que se tratasse na realidade, seria verificado o artigo
615º/1/b) CPC que indica que é nula a sentença quando não especifique os
fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão e ainda,
pelo artigo 615º/1/d) CPC, que é nula a sentença quando o juiz deixe
de se pronunciar sobre questões que devesse apreciar ou conheça questões de que
não podia tomar conhecimento.
Assim, como não
foi esse o ocorrido, esta fundamentação não constitui nenhuma nulidade por
omissão de pronúncia. O recorrente não consegue, assim, ver o seu pedido ir
avante, conforme queria[4].
2º pedido do autor
O 2º pedido do
autor centra-se em “avaliação do erro decisório (do tribunal de 1ª
instância) que indicou litispendência”[5].
O autor pede a
suspensão de eficácia do despacho de 23-03-2015, da Ministra da
Administração Interna, que aplicou ao Recorrente a pena disciplinar de
aposentação compulsiva e dos “atos administrativos conexos” que o Recorrente
não os identifica concreta e especificamente, nem nas suas alegações de
recurso, nem no âmbito da Petição Inicial entregue e pede um pedido
indemnizatório em resposta a ter-se sido atribuído o tal despacho.
A resposta do
tribunal foi a seguinte:
O tribunal admite
que apenas vai ser considerado no pedido do autor, através da presente
providência, a suspensão de eficácia do despacho.
Quanto aos outros
atos que tenham sido proferidos, eles não podem ser considerados como objeto a
ser discutido nesta providência cautelar por não estarem corretamente
formulados ou não poderem sê-lo no âmbito de uma providência cautelar.
Quanto ao pedido
indemnizatório, considera-se que o recorrente se refere a algo a peticionar na
ação principal daí não pode ser objeto nesta providência cautelar.
Assim, a meu ver,
o autor consegue parcialmente o que quer (não consegue que se considere o
pedido indemnizatório por parte do tribunal mas, ao menos, o tribunal irá
considerar se ele tem razão aquando à invalidação do despacho que lhe foi
submetido).
Na segunda parte
do pedido, o autor acusa o tribunal de 1ª instância de invocar uma
litispendência que não corresponde à realidade. O tribunal explorou o assunto
da seguinte maneira:
O autor indica
que pela má decisão o tribunal de 1ª instância, agora foram invocados mais
vícios contra o ato suspendendo e acrescentados mais prejuízos, acrescentados
contrainteressados não são partes no 1º processo – negando, assim, a ocorrência
de situação de litispendência por os contrainteressados não serem as mesmas
partes no processo (porque agora são os contrainteressados a serem destacados).
Note-se que nas várias ações (três no total, sendo os dois primeiros colocados
na 1ª instância e apenas uma providência no Recurso), o autor utilizou sempre
os mesmos argumentos.
O tribunal
responde a isto, dizendo que o autor não tem razão neste fundamento pois o
recorrente visa surtir um único efeito com base numa única causa de pedir,
em que as partes demandadas a título principal são as mesmas. Isto traz a
consequência de ser uma repetição de providências cautelares na dependência de
uma mesma causa principal[6].
O termo “litispendência”,
segundo Antunes Varela, significa o acontecimento ocorrente quando se instaura
um processo, estando pendente, no mesmo tribunal (ou diferente) outro processo
entre os mesmos sujeitos, tendo o mesmo objetivo, fundado na mesma causa de
pedir[7].
É certo que esta
definição vem do Processo Civil mas, como consta o artigo 1º/3ª parte, CPTA, o
processo nos tribunais administrativos rege-se, entre outros, supletivamente,
pelo disposto na lei de processo civil, com as necessárias adaptações.
Assim, o tribunal
responde que a não indicação de certos contrainteressados na 1ª ação cautelar e
agora os indica na 2ª ação cautelar não afasta a possibilidade de se considerar
que existe uma situação de litispendência por ter intentado duas ações
cautelares contra as mesmas partes[8].
O conceito
“mesmas partes” insere-se no sentido em que o contrainteressado, apesar de não
ser uma verdadeira parte, é uma “quase” parte, é alguém que se insere ao lado
das entidades demandadas (ou seja, os réus, as partes “acusadas” no processo).
Estes
contrainteressados não eram verdadeiros sujeitos processuais, mas consistem no
que era, antigamente, os auxiliares das partes. A reforma de 1985 permitiu que
se encarasse estes indivíduos como assistentes processuais, i.e., alguém que
intervém no processo, mas numa posição subordinada ao sujeito principal,
possuindo elementos adicionais de facto e de direito que não foram alegados
pelas partes processuais.
Hoje, com uma
nova reforma e um novo legislador, este passou a entender este conceito como um
conceito que deve ser alargado em toda a sua consideração e passar a considerar
o contrainteressado como uma parte do processo.
Isto porque o contrainteressado
identifica-se com a relação material em causa do ato administrativo do despacho
por uma das seguintes razões: por se poder encontrar diretamente prejudicado
com a eventual aceitação do pedido do autor ou que tenha interesse legítimo na
manutenção do ato impugnado, tal como legitima o artigo 57º CPTA.
Em suma, ocorre
aqui uma situação de litispendência porque o recorrente apresentou ação
cautelar idêntica à do processo anterior às duas ações anteriores (ambas na 1ª
instância), quanto aos sujeitos, causa de pedir ou aos pedidos, artigo 581º/1
CPC e artigo 1º CPTA.
3º pedido do autor
O 3º pedido do
autor centra-se em “avaliação do erro decisório de 1ª instância porque aí
não foram apreciados os prejuízos de difícil reparação para o requerente da
providência e porque este demonstrou que os pressupostos para o seu deferimento
estavam preenchidos”.
A resposta do
tribunal foi a seguinte:
Como foi
verificada a litispendência, não haveria de se conhecer do mérito da ação
cautelar, que ficaria prejudicada a apreciação dos invocados prejuízos ou do
preenchimento dos critérios do artigo 120º CPTA. Assim, não errou a decisão
recorrida quando não apreciou esta matéria.
A decisão
recorrida não possui, assim, nenhum erro de julgamento quando não apreciou este
mérito cautelar[10].
Conclusão final do acórdão
O Tribunal
Central Administrativo Sul concorda com a decisão dada pelo Tribunal
Administrativo e Fiscal de Sintra, não dando razão ao recorrente e negando
assim o provimento ao recurso interposto.
As custas correm
por conta do recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário de que goze,
pelo disposto dos artigos 527º/1 e 2 CPC, que indica que pagará a parte
que não tenha vencimento da causa, ou seja, a parte vencida, que foi o autor[11].
Observações finais
Na minha opinião,
o acórdão (processo nº 36/18.5BESNT) esclarece indicações relativamente a
providências cautelares regidas aquando de um ato administrativo contra uma
entidade pública (Ministério da Administração Interna) relativamente a uma
posição dentro de uma entidade privada (a Sociedade Independente de
Comunicação).
O acórdão revela
que os contrainteressados, apesar de não serem parte do processo, são tão
importantes quanto esta, ao ponto de se considerarem dentro do conceito para se
considerar algo como litispendência e concluir a ação contra os desejos do
recorrente, ou seja, a não impugnação do ato administrativo[12].
Quanto a uma
situação decorrente de uma litispendência, as possíveis dúvidas suscitadas no início
dizem respeito a se tal era possível proferir nova ação com a mesma causa de
pedir, os mesmos sujeitos, tudo exatamente igual ao anterior. Este acórdão
profere a resposta a esta questão e ainda que tal cenário não se modifica
relativamente a um caso proferido em tribunal administrativo[13].
O acórdão indica
ainda de uma forma prática o quão estreita se mostra a relação entre o Direito
Processual Civil e o Contencioso Administrativo em questões ligadas à
providência cautelar e ao papel fundamental e obrigações realizadas e esperadas
por parte do juiz.
É importante
relembrar que, tal disse Vasco Pereira da Silva, nas suas aulas teóricas, o
papel do juiz dentro do Contencioso Administrativo não nasceu da mesma forma e
da mesma liberdade que ocorre nos tribunais judiciais. Este juiz sofreu, como
diz Pereira da Silva, o seu “trauma da infância difícil” pois antigamente havia
uma grande confusão entre administrar e julgar. Até à reforma do CPA de 2004,
todos estes problemas seriam averiguados pelos tribunais judiciais e o juiz
administrativo poderia apenas anular e não julgar, como era suposto, sobre
eles. O juiz administrativo, produto dos momentos de constitucionalização e de
europeização que Portugal tem vindo a receber, pode hoje não só apenas anular
mas também condenar e realizar uma solução prática ao caso concreto, não se
encontrando limitado nas suas decisões em qualquer forma. Este acórdão é, sem
dúvida, uma verdadeira prova de que o juiz agora possui total liberdade para
julgar em questões de mérito administrativos em vez de remeter quase tudo para
os tribunais comuns.
No entanto,
existem ainda questões por responder dentro do acórdão, pois este não revela
qual a decisão do tribunal em questão do despacho do Ministério da
Administração Interna, ou seja, se o ato administrativo será impugnado ou não.
Apenas indica que concorda com o Tribunal Administrativo e Fiscal de
Sintra que indicou, por sua vez, o caso como litispendência e indica que irá
averiguar o pedido do recorrente de ponderar a impugnação do ato administrativo
do despacho do Ministério da Administração Interna.
Para além disso,
não revela a sua decisão quanto às contra-alegações dadas pelos
recorridos Ministério da Administração Interna e Sociedade
Independente de Comunicação, tendo o recorrente o direito de responder a estas
contra-alegações conforme indica o princípio da cooperação, artigo 7º/2 CPC,
com as necessárias adaptações para o contencioso administrativo, artigo 1º
CPTA.
O tribunal
igualmente não indica que o âmbito de jurisdição que se insere dentro do 4º/1
ETAF, até porque não identifica a verdadeira razão de ocorrência deste caso
concreto, não revela por ser esse o objetivo do acórdão de 1ª instância que não
é publicado.
No entanto, penso
que se pode inserir este caso no artigo 4º/1/a) em tutela de direitos
fundamentais e interesses legalmente protegidos pois trata-se de uma
providência cautelar que, independentemente de qualquer que tenha sido a razão,
um dos seus pressupostos é a proteção de um interesse ou direito subjetivo.
Ou então, dentro
do artigo 4º/1/b) pois o Ministério da Administração Interna trata-se
de um departamento do Governo de Portugal, i.e., um órgão do Estado e um órgão
da Administração Pública e aqui estaria a fiscalizar a legalidade do ato
administrativo de despacho realizado por este órgão pertencente ao Estado.
Igualmente me
parece que se insere dentro da fiscalização da legalidade de normas por
quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, no exercício de poderes
públicos (artigo 4º/1/d), CPTA) relativamente ao recorrido SIC, uma empresa
privada mas que eventualmente proferiu atos jurídicos de direito publico (que o
acórdão não revela).
Em todos os argumentos apontados de não revelação de todas as questões por parte do
tribunal no acórdão, não deixou de me ocorrer a possibilidade de
ser essa a intenção do Tribunal.
Ao identificarmos
a marcha do processo, como verificado nas aulas teóricas e práticas,
verifica-se que isto se centraria na antiga “ação administrativa especial”, que
se considerava competente, entre outros casos, de averiguar os pedidos por
parte do autor de impugnação de atos administrativos, artigo 37º/1/a) CPTA. Com
a reforma do CPTA de 2015, já não se trata de uma ação administrativa especial
mas sim apenas de uma ação administrativa no seu todo. Insere-se ainda dentro
dos processos não urgentes, igualmente pelo 37º/1/a) CPTA. É verdade que se
trata de uma providencia cautelar e que, por isso, se poderia inserir dentro
dos processos urgentes (artigo 36º/1/f) CPTA) mas trata-se de uma questão
central relativamente à impugnação de atos administrativos em específico, daí
que se insere única e exclusivamente nos processos não urgentes.
É de salientar
que o acórdão nunca refere explicitamente as palavras de “impugnação de ato
administrativo” mas claramente se verifica ser essa a situação pois o autor faz
um pedido contra um despacho disciplinar emitido pelo MAI, um órgão pertence à
Administração Pública, para além de o mesmo acórdão referir uma série de
artigos inseridos dentro do CPTA na mesma matéria de impugnação de atos
administrativos, sendo eles os artigos 57º e 58º CPTA.
Desta forma, posso afirmar que concordo com toda a posição adotada pelo tribunal e com as
questões trazidas em concreto por parte do juiz como justificação, que digo
muito resumidamente de seguida (pois já foi mencionada anteriormente):
- Os
contrainteressados consideram-se quase parte mas
essencial (ainda que não sejam a principal, ou seja, o autor) na ação[14];
- Considera-se
ainda que não ocorre fundamento suficiente para se prosseguir a uma nulidade
decisória[15];
- Que dentro da
providencia cautelar, apenas se poderá averiguar a sua causa, os momentos
essenciais e nada mais, sob pena de desperdiçar tempo em assuntos que serão
depois verificados em ação principal[16].
Em conclusão
final, o acórdão indica muito claramente os princípios levados em conta pelo
tribunal e que respeita a opinião e o desejo do recorrido, uma das questões levadas
a cabo pelo Contencioso Administrativo, ainda que haja possibilidade de que o
autor não ter razão, pois já tinha proferido uma outra providência cautelar que
lhe tinha sido recusada por parte de outro tribunal[17].
O acórdão ainda
faz referência ao papel do juiz e como ele ocorre, é um acórdão excelente para
verificar exemplos de um juiz administrativo emanado de todos os poderes que
merece ter para julgar corretamente a ação (ao contrário do seu passado em que
apenas condenava um ato administrativo e remetia tudo o resto para a jurisdição
dos tribunais comuns)[18].
Verifica-se ainda
a relação com o processo civil, muitos dos seus pressupostos aplicam-se
igualmente no contencioso administrativo por se tratar de muitos aspetos em
comum, como a petição inicial, pedido do autor de verificar a sua posição
jurídica de zelar os seus interesses, um juiz que regula a decisão e todo o
resto que diz respeito a um tribunal e que seja necessário para ele operar, uma
litispendência e contrainteressados[19].
Constança Carvalho nº 26658
[1]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[2]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[3]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[4]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[5]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[6]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[7] ANTUNES VARELA, João, Manual de
Processo Civil, dentro do livro Dicionário de Conceitos e Princípios
Jurídicos de MELO FRANCO, João e ANTUNES MARTINS, António, Almedina,
Coimbra, 1995
[8]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[9]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[10]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[11]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[12]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[13]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[14]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[15]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[16]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[17]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[18]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
[19]http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9762ca76bd0ea3ea80258314004e37a1?OpenDocument
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