Carolina Henriques Rocha Martins -
nº 57231
Intimação
judicial no RJUE e Condenação à prática de ato devido no CPTA
O
instituto da intimação judicial previsto no RJUE permite construir um regime
contencioso que garante que a tutela jurisdicional efetiva dos particulares
fique assegurada. ROSA DA SILVA
MARTINS ilustra neste sentido que a nossa Constituição impõe no artigo 268º/4
ao legislador “a reconstrução de um contencioso administrativo centrado na
tutela judicial efetiva dos particulares” (Martins, 2008, p. 102).
O
artigo 112º RJUE transforma-se assim num instituto processual específico deste
ramo especial do administrativo: ramo urbanístico, possibilitando aos
particulares o acesso à justiça quando a administração não se pronuncia e fica
em silêncio.
O
regime da intimação constitui-se como um processo principal, não se confundindo
com o regime das providências cautelares, na medida em que ele tramita “de
forma sempre autónoma e independente de qualquer outro processo e visando uma
decisão definitiva sobre o fundo da causa” (Vasques, 2013, p. 228).
DULCE
LOPES[i]
considera que a intimação prevista no RJUE tem como finalidade evitar a
desmultiplicação de deferimentos tácitos em matéria urbanística, nos casos em
que é dada à administração discricionariedade total para a apreciação das
pretensões dos particulares.
A
autora ROSA DA SILVA MARTINS[ii]
chama a atenção para o facto deste instituto ter sido percursor da condenação à
prática de ato legalmente devido nos artigos 66º e ss do CPTA.
Os
dois regimes apresentam semelhanças e a doutrina maioritária[iii]
tem assim subscrito que as normas referentes à condenação de ato devido deverão
ser usadas em todos os aspectos que não estejam disciplinados no 112º RJUE.
Surgem
assim também algumas divergências na doutrina, onde certos autores consideram
que se tratam de regimes com bastantes distinções base, enquanto outros
autores, a par de SÓNIA VASQUES consideram inclusive que “a condenação à
prática de ato devido deve ser encarada como sistema conformador da intimação
judicial para a prática de ato legalmente devido, cabendo aplicar as suas
normas que não colidindo com o regime processual específico previsto no 112º,
reforcem a efetividade da tutela jurisdicional” (Vasques, 2013, p. 88).
Neste
sentido, cumpre ilustrar estes dois regimes para compreendermos as diferenças e
as características essenciais de ambos.
Condenação
à prática de ato devido nos termos do CPTA
O regime da
condenação à prática de ato devido surge nos termos do artigo 67º/1 CPTA e
caracteriza-se por ser um instrumento de reação perante o silêncio ilegal da administração
nos termos do 13º CPA.
MÁRIO
AROSO DE ALMEIDA[iv]
considera que uma das premissas basilares em que assenta este processo é o
facto de o interessado apresentar um requerimento que constitua o órgão
competente no dever de decidir. Este pressuposto “visa assegurar o interesse
processual, nas circunstâncias descritas, na propositura da ação de condenação”
(Aroso, 2017, p. 312).
ALEXANDRA
LEITÃO[v]
considera que este processo se for procedente, traduz-se numa sentença
condenatória e em alguns casos substitutiva, não sendo assim um meio
cassatório. Neste sentido, segue
também o autor RUI MANCHETE[vi]
ao considerar que com a introdução desta ação é completamente abandonado o
modelo anterior cassatório de anulação de atos, reconhecendo assim a doutrina
que nas sentenças de condenação o objeto do processo é a pretensão do
interessado.
Este
regime surge após o regime da intimação em matéria urbanística nos termos do
RJUE e veio colmatar uma falha no contencioso administrativo geral e não
meramente especial como sucedia em matéria de urbanismo.
A
par do regime da intimação, também este regime tem fundamento constitucional,
na medida em que tem “assento no comando constitucional, introduzido em 1997,
dirigido ao legislador ordinário para uma reforma do contencioso administrativo
que consagrasse uma providência jurisdicional relativa a atos administrativos
legalmente devidos” (Vasques, 2013, p. 87).
A
doutrina não tem um entendimento unitário sobre as distinções entre estes dois
regimes, considerando parte da doutrina uma autonomia superior ao regime do
RJUE, contrapondo a outra parte da doutrina que entende que estes regimes devem
ser tratados de forma unitária e coerente de modo a harmonizar aquilo que o
legislador quis criar para a um novo contencioso administrativo.
Será
importante reforçar que se uma ação de condenação à prática de um ato devido
proceder, o juíz apenas poderá condenar a administração na prática do ato com o
conteúdo que ele requereu, caso extrapolasse estes poderes, conforme já tivemos
oportunidade de mencionar estaríamos perante uma clara situação de violação de
poderes nos termos do 71º/3 CPTA.
Importa
ressalvar que a condenação à prática de ato devido é um forte instrumento
processual que permite aos tribunais administrativos controlar a atividade
administrativa.
Diferenças
dos regimes
Conforme
já explicitámos, o regime da intimação do RJUE apresenta algumas similitudes
com o regime do CPTA de condenação à prática de ato devido, porém cabe
mencionar que mesmo tratando-se de uma ação principal, fundada no princípio da
tutela jurisdicional efetiva, e não unicamente tutelar e ter como efeito a
condenação da administração, estes regimes apresentam premissas diferenciadoras
de base.
Uma
das premissas diferenciadoras destes dois institutos é basilar para compreender
as restantes distinções presentes. Enquanto o regime da condenação do CPTA
abrange as hipóteses de indeferimento expresso do ato[vii],
recusa de apreciação do requerimento, prática de ato de conteúdo positivo que
não satisfaça a pretensão do interessado, o instituto da intimação do RJUE está
restringido às situações de omissão e silêncio, ou seja, os casos de omissão e
inércia administrativa.
O
regime da intimação nos termos do 112º/7 RJUE é um meio processual principal e
urgente, contrapondo com o regime do CPTA que se trata de um meio processual
não urgente.
Por
outro lado, para DULCE LOPES[viii],
o regime da intimação do RJUE poderá ser aplicado a todos os atos que sejam
praticados no âmbito do procedimento de licenciamento (consultas e aprovação do
projeto de arquitetura).
Em
termos de legitimidade passiva estes dois institutos apresentam também
distinções. Assim, no regime de
condenação à prática de ato devido, nos termos do 10º/2 CPTA o município
assume-se como o destinatário, enquanto no regime da intimação será a Câmara
Municipal contra quem o particular deverá requerer a prática de ato devido.
Contudo, a posição jurisprudencial[ix]
não vai neste sentido, pois considera que o artigo 10º/2 CPTA também poderia
ser aplicado ao regime da intimação.
Outras
das distinções prende-se com a legitimidade dos contrainteressados que no
regime da intimação não tem lugar, em oposição ao regime do 68º/2 CPTA que
permite a citação dos mesmos.
Além
das distinções já apresentadas existe uma outra referente à fixação de uma
sanção pecuniária compulsória que tem preocupado a doutrina. Assim, no regime
estabelecido no RJUE, se a administração pública não se pronunciar dentro do
prazo devido, o juíz pode fixar uma sanção pecuniária compulsória. Por outro
lado, no regime do CPTA esta sanção surge como uma mera possibilidade nos
termos dos artigos 3º e 95º/5 CPTA. A autora DULCE LOPES[x]
que tem de facto preocupado e dedicado o seu estudo a estes regimes, considera
que esta solução e divergência de regimes é incongruente, tendo em conta que a
consequência normal quando uma sentença em matéria urbanística não é cumprida,
é dar a possibilidade ao particular de iniciar ou continuar as obras nos termos
do 113º RJUE, tendo em conta a formação de deferimento tácito. Neste sentido
foi o processo 366/11.7BELLE, exigindo aos membros do Executivo da Câmara de
Olhão que se não dessem cumprimento no prazo de 1 ano à sentença em questão,
teriam que pagar uma verba a título de sanção pecuniária compulsória.
Parece-nos
que esta diferença de regimes, por muito que esteja em causa o cumprimento e a
reposição da legalidade urbanística, poderá originar desfasamentos em termos de
igualdade em relação a outras áreas especiais do direito administrativo.
Estando em causa uma sanção pecuniária, a nosso ver a mesma deveria ter uma
aplicação coerente pelas várias áreas administrativas, não nos parecendo que
esta solução seja de algum modo coerente e sustentável.
Para
terminar, outras das distinções que tem sido alvo de discussão na doutrina
prende-se com o conteúdo proveniente destes atos, ou seja, para parte da
doutrina[xi],
na intimação será admissível apenas a prática do ato sem menção do conteúdo do
ato, opondo-se ao regime do CPTA onde é possível a graduação dos termos da
decisão nos termos do 71º CPTA. DULCE
LOPES[xii]
tem entendido que dada a alteração do 112º/6 RJUE permite-se apenas no regime
da intimação a prática do ato em falta num determinado prazo, não se podendo o
juíz pronunciar sobre o sentido da decisão concreta.
Contudo
parte da doutrina[xiii]
continua a ter um entendimento algo diferente em termos de distinções entre
estes regimes, acentuando que a ratio legis destes regimes em termos de
alteração da instância e poderes de pronúncia do tribunal (70º e 71º CPTA) é
igual, tendo em conta que ambos constituem instrumentos de reação judicial face
ao silêncio da administração.
Quanto
aos poderes de pronúncia do juíz existem também algumas diferenças nestes dois
regimes. Por um lado, no processo de condenação à prática de ato devido, cabe
atentar aos artigos 71º/1 e 2 CPTA, para concluir que o juíz está obrigado a
apreciar a pretensão do particular, reforçando o entendimento do 66º/2 CPTA.
SÓNIA
VASQUES considera que este poder que o juíz tem deverá ser exercido com
cautela, na medida em que devem ser atendidos todos os interesses envolvidos.
Dado o princípio basilar da separação de poderes, o juíz ao refletir sobre
todos os interesses em presença, deverá concluir se será ou não necessário uma
substituição total ao papel da administração. Assim, a autora vem concluir que
não podemos partir de uma premissa base que originará determinada estatuição
uniforme, mas deveremos sim atentar à justiça e ao caso concreto.
No
que se refere aos poderes do juíz no processo de intimação do RJUE, teremos que
atentar antes aos casos de indeferimento das licenças previstos no artigo 24º
RJUE. Neste sentido, a doutrina tem considerado que os fundamentos para
indeferimento são taxativos, falando a doutrina[xiv]
no caráter vinculado da licença. Apesar de a Câmara estar vinculada aos
fundamentos de indeferimento de licença do artigo 24º RJUE, a Câmara continua a
dispor da sua margem de livre apreciação[xv].
O cerne deste trabalho não pretende analisar ao detalhe as várias alíneas do
artigo 24º RJUE, contudo podemos concluir que a administração goza sempre de
uma margem de livre apreciação tendo em conta que estamos perante alguns
conceitos indeterminados no artigo 24º. Assim, nos termos do 71º/2 CPTA o juíz
apenas deverá explicitar as vinculações a que a Câmara estaria adstrita para
emissão do ato devido, não tendo o juíz poderes de antecipar o sentido da
decisão a tomar, correndo o risco de cair em usurpação de poderes e violando o
princípio da separação de poderes.
Procedimentos
para o recurso ao instituto da Intimação do RJUE
Na intimação
judicial há o reconhecimento de um direito ou de um interesse legalmente
protegido à emissão de um ato administrativo. O particular está assim a
solicitar à administração pública que se pronuncie sobre o seu pedido, e para que
tal seja possível, o particular deverá ter presentes alguns “requisitos”.
Para
que se possa acionar o artigo 112º RJUE, o particular deverá apresentar junto
da entidade administrativa competente um requerimento onde solicite a prática
do ato em termos de licenciamento. A administração tem assim o ónus de praticar
o ato devido. A preterição desta formalidade consubstancia falta do pressuposto
do interesse processual, devendo o pedido de intimação ser rejeitado.
Nos
termos do 111º/a) RJUE a administração tem que estar onerada com o dever de
praticar um ato no âmbito do processo de licenciamento[xvi].
Outro
dos requisitos necessários para o recurso a este instituto, prende-se com o
facto de no passado a administração não se ter pronunciado nunca à pretensão do
requerente, ou seja, a administração tem que ter incumprido o seu dever de
agir, subscrito pelo artigo 13º/1 CPA.
No
que se refere à legitimidade e ao prazo de propositura da ação, devermos ter
presente que apenas tem legitimidade para apresentar uma intimação judicial, a
quem foi omitida a prática de determinado ato devido. Assim, este artigo não
vai no mesmo sentido do que o 55º/1/a) CPTA quando menciona a existência de um
interesse pessoal. Na intimação isso não será suficiente, o particular terá que
dirigir à administração um requerimento com a sua pretensão.
Quanto
ao prazo de propositura de acção deveremos atentar que o instituto da intimação
judicial não define um prazo, por isso deveremos subsidiariamente recorrer às
normas do CPTA. Para ROSA MARTINS[xvii]
a menção do 112º/7 para a remissão para os processos urgentes, não deverá ser
usado o prazo destes processos para a intimação porque não terá sido essa a
intenção do legislador. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA[xviii]
reconhece que os processos de intimação no geral são caracterizados pela
urgência dos mesmos, enquadrando-se em processos especiais, em contraponto com
os processos não urgentes. ROSA MARTINS em seguimento do entendimento de
FERNANDO ALVES CORREIA conclui que o mais correto será aplicar o prazo para a
ação administrativa especial de condenação de 1 ano nos termos do 69º/1.
No
entanto, SÓNIA VASQUES[xix]
considera que a remissão do artigo 112º/7 RJUE deverá ser no sentido de
aplicação do regime processual geral dos processos urgentes nos termos do 36º/2
e 147º/1 e 2.
Conclusão
As
modificações que tanto o CPTA como o CPA têm sofrido nos últimos anos, vieram
remeter a execução dos actos administrativos para os tribunais administrativos[xx].
Porém, apesar do direito do urbanismo pertencer a um ramo especial do direito
administrativo, todas estas alterações do CPTA não tiveram grande impacto neste
ramo.
Neste
sentido, o RJUE apresenta normas específicas que continuam a dar um maior
ênfase ao papel da administração pública, na figura da administração municipal,
através de certas prestações como as demolições ou despejos.
[i] Dulce
Lopes – Comunicações prévias, licenças urbanísticas, autorizações de utilização
e contencioso administrativo, Centro de Estudos Judiciários, 2018.
[ii] Rosa da
Silva Martins – A intimação judicial para a prática de acto legalmente devido
no regime jurídico da urbanização e edificação, Revista Jurídica do Urbanismo e
do Ambiente, 2008.
[iii] Alves
Correia, Fernanda Oliveira, Maria Castanheira Neves e Dulce Lopes, in Regime
Jurídico da Urbanização e Edificação – Comentado, Almedina, 2006, p. 470.
[iv] Mário Aroso
de Almeida – Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2017.
[v]
Alexandra Leitão – A condenação à prática de ato devido no novo Código e
Processo nos Tribunais Administrativos: âmbito, delimitação e pressupostos
processuais, Comentários à revisão do ETAF e do CPTA, 2017, p. 609 e ss
[vi] Rui
Manchete – A condenação à prática de acto devido – algumas questões, Cadernos
de Justiça Administrativa, 2005.
[vii] Dulce
Lopes – Comunicações prévias, licenças urbanísticas, autorizações de utilização
e contencioso administrativo, Centro de Estudos Judiciários, 2018
[viii] Dulce
Lopes – Comunicações prévias, licenças urbanísticas, autorizações de utilização
e contencioso administrativo, Centro de Estudos Judiciários, 2018
[ix] Acórdão
STA de 22 de Janeiro de 2009, processo 720/08.
[x] Dulce
Lopes – Comunicações prévias, licenças urbanísticas, autorizações de utilização
e contencioso administrativo, Centro de Estudos Judiciários, 2018
[xi] Marta
Cavaleira – O silêncio da administração no procedimento de licenciamento de
operações urbanísticas, Revista do CEJ, nº 13, 2010, p. 209 e ss
[xii] Dulce
Lopes – Comunicações prévias, licenças urbanísticas, autorizações de utilização
e contencioso administrativo, Centro de Estudos Judiciários, 2018
[xiii] Sónia
Vasques – As Intimações no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, 2013
[xiv] Alves
Correia – Estudos de direito do urbanismo, 1997, p. 70 e ss.
[xv] Neste
sentido vai a doutrina urbanística dominante: Sónia Vasques, Alves Correia,
João Miranda e Cláudio Monteiro.
[xvi] De
mencionar que o procedimento de licenciamento é o único para o qual está
abrangido este instituto e neste sentido foi também o STA no Acórdão de
29.09.2005. Deste modo, ficam excluídos todos os outros procedimentos previstos
no RJUE, tais como, informação prévia, comunicação prévia, embargo, entre
outros.
[xvii] Rosa
da Silva Martins – A intimação judicial para a prática de acto legalmente
devido no regime jurídico da urbanização e edificação, Revista Jurídica do
Urbanismo e do Ambiente, 2008.
[xviii]
Mário Aroso de Almeida – Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2017.
[xix] Sónia
Vasques – As Intimações no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, 2013
[xx] Dulce
Lopes – Comunicações prévias, licenças urbanísticas, autorizações de utilização
e contencioso administrativo, Centro de Estudos Judiciários, 2018
Bibliografia
Almeida, M. A. (2017). Manual de Processo
Administrativo. Lisboa: Almedina.
Cavaleira, M. (2010). O silêncio da administração no
procedimento de licenciamento de operações urbanísticas. Centro de Estudos
Judiciários, p. 209 e ss.
Correia, A. (1997). Estudos de direito do
urbanismo. Coimbra: Almedina.
Correia, A., Oliveira, F., Neves, M. C., & Lopes,
D. (2006). Regime Jurídico da Urbanização e Edificação – Comentado.
Coimbra: Almedina.
Leitão, A. (2017). A condenação à prática de ato
devido no novo Código de Processo nos Tribunais Administrativos: âmbito,
delimitação e pressupostos processuais. Em Comentário à revisão do ETAF e do
CPTA (pp. 609-628). Lisboa: AAFDL.
Lopes, D. (Julho de 2018). Comunicações prévias,
licenças urbanísticas, autorizações de utilização e contencioso administrativo.
Centro de Estudos Judiciários, pp. 323-360.
Manchete, R. (49 a 54 de 2005). A condenação à prática
de acto devido - Algumas questões. Cadernos de Justiça Administrativa,
pp. 3-8.
Martins, R. d. (Jan/Dez de 2008). A intimação judicial
para a prática de acto legalmente devido no regime juridico da urbanização e
edificação. Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, pp. 101-123.
Vasques, S. A. (2013). As intimações no regime
jurídico da urbanização e edificação. Coimbra: Almedina.
No comments:
Post a Comment