O Ministério Público terá
um desenvolvimento conturbado ao longo da história, ainda que muito seja dito
relativamente à figura, a sua consagração constitucional é recente, isto porque
o Ministério Público apenas surge previsto na Constituição de 1976, pelo menos
tratado em articulado próprio e sistematizado, surgiu na Constituição de 1933
apenas numa referência, em que se determinava a sua actuação junto dos
Tribunais, contudo, não aparece referenciado em nenhuma outra Constituição
Portuguesa antes desta. Contudo, e é bom que não o esqueçamos, o Ministério
Público surge em Portugal no Século XIV, a doutrina portuguesa na sua maioria,
posição por nós seguida entende que ele não surge por repercussão de uma
corrente política, como havia acontecido em França, mas sim por necessidade dos
poderes instalados da época e do próprio desenvolvimento da justiça. O
Ministério Público apresentasse como uma realidade diferente daquela que
caracteriza os restantes países[1].
É à luz de um novo
paradigma que iremos analisar a figura do Ministério Público, nomeadamente após
o aparecimento do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, bem como do
Código do Processo nos Tribunais Administrativos, que entram em vigor em
Janeiro de 2004, bem como a reforma de 2015 relativamente a estas duas peças
legislativas, neste quadro, tendemos a entender que o Ministério Público detêm
um poder judiciário autónomo, sendo uma autoridade pública, que fazendo parte
do poder judicial acaba por ser uma autoridade judiciária, contudo, não é
tribunal, nem podemos dizer que seja Advogado do Estado. Relativamente à
recente consagração constitucional do Ministério Público, Gomes Canotilho e Vital Moreira entendem
que “(…) Tendo em conta a sua evolução histórica é seguro afirmar que o Ministério
Público acolhido na Constituição de 1976 será a de um órgão de justiça
independente e autónomo, subtraído à dependência do poder executivo, e erguido
à categoria de magistratura, com garantias próprias e aproximadas à dos
juízes.”[2].
I – As funções do
Ministério Público
A doutrina tem encontrado
algumas divisões relativamente às funções do Ministério Público, neste sentido,
Gomes Canotilho e Vital Moreira entendem
a divisão em quatro funções: representar o Estado, nomeadamente nos Tribunais,
em casos que o mesmo seja parte, funcionando como uma espécie de advogado, em
segundo lugar exercer a função penal, em terceiro lugar defender a legalidade
democrática, bem como auxiliar a fiscalização da própria constitucionalidade,
por fim deverá atender para a representação de pessoas mais carenciadas, como é
o caso dos menores entre outros[3]. Por outro lado, Sérvulo Correia adota uma visão
diferente, distinguindo apenas três funções para o Ministério Público: a ação
pública, considerada a mais relevante à luz do interesse em manter a tradição
portuguesa, em que se manifesta uma dupla corrente, objetivista e subjetivista
dos meios processuais, em segundo lugar teremos a Coadjuvação do Tribunal na
Realização do Direito, e por fim, a representação do Estado e de outras pessoas
que por ele devem ser representadas por imperativo legal[4]. A nossa posição vai na
esteira daquela que é defendida por Sérvulo
Correia, uma estrutura tripartida das funções do Ministério Público, em
que procuraremos explicitar cada uma dessas mesmas funções.
Desde logo começar pela
defesa da legalidade democrática, neste sentido, determina o artigo 51º do
Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais o seguinte: “Compete ao
Ministério Público representar o Estado, defender a legalidade democrática e
promover a realização do interesse público, exercendo, para o efeito, os
poderes que a lei lhe confere.”.
O Estado é sujeito de direitos
e deveres, logo está sujeito a ter de comparecer em Tribunal, tal como qualquer
outro sujeito, quer como autor, quer como réu. O Ministério Público terá assim
legitimidade nas duas medidas: em primeiro lugar terá legitimidade activa,
podendo impugnar um ato administrativo, conforme o disposto no artigo 55º, nº1,
b) do Código do Processo nos Tribunais Administrativos, enquanto autor na ação
pública poderá ainda requer o seguimento do processo que, por decisão ainda não
transitada, tenha terminado por desistência ou outra circunstância própria do
autor, nos termos do artigo 62º, nº1 do Código do Processo nos Tribunais
Administrativos, terá ainda legitimidade para intentar acções de condenação à
prática de ato devido, isto quando o dever resulte directamente da lei e esteja
em causa a ofensa de direitos fundamentais, de um interesse público
especialmente relevante ou de qualquer dos valores e bens referidos no nº2 do
artigo 9º, assim o estabelece o artigo 68º, nº1, b) do Código do Processo nos
Tribunais Administrativos. O Ministério Público terá ainda o dever de pedir a
declaração de ilegalidade com força obrigatória geral quando tenha conhecimento
de três decisões de desaplicação de uma norma com fundamento na sua
ilegalidade, assim como recorrer das decisões de primeira instância que
declarem a ilegalidade com força obrigatória geral, assim o determina o artigo
73º, nº1, 3 e 4 do Código do Processo nos Tribunais Administrativos. No âmbito
da Ação Pública, conseguimos perceber que o Ministério Público terá ainda
legitimidade para requerer a intimação para a prestação de informações,
consulta de processos e registos administrativos no exercício da Ação Pública,
segundo o artigo 104º, nº2 do Código do Processo nos Tribunais Administrativos.
O Ministério Público terá ainda legitimidade para pedir a suspensão com força
obrigatória geral dos efeitos de qualquer norma em relação à qual tenham
deduzido ou se proponha deduzir pedido de declaração de ilegalidade com força
obrigatória geral, nos termos do artigo 130º, nº2 do Código do Processo nos
Tribunais Administrativos, o mesmo terá também legitimidade para interpor
recurso de uma decisão jurisdicional, se esta tiver sido proferida com violação
de disposições ou princípios constitucionais ou legais, segundo o artigo 141º,
nº1 do Código do Processo nos Tribunais Administrativos, o mesmo poderá também
pedir revisão de sentença transitada em julgado, nos termos do artigo 155º, nº1
do Código do Processo nos Tribunais Administrativos, por fim, o Ministério
Público tem legitimidade para intentar em processos principais e cautelares
destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, a vários
temas relevantes, estabelecidos nos termos do artigo 9º, nº2 do Código do
Processo nos Tribunais Administrativos.
Estes são apenas alguns
elementos da legitimidade activa do Ministério Público, poderíamos concretizar
em mais exemplos. Nesta medida, e tomando a posição de Sérvulo Correia devemos atender em especial para a ação
popular. A doutrina vem tendo entendimentos distintos relativamente a esta
figura, desde logo podemos atender para a posição de Vasco Pereira da Silva que entende a ação pública como
principal modo de intervenção do Ministério Público na sequência da Reforma do
Contencioso Administrativo, o magistrado do Ministério Público passa a ser
valorizado como sujeito processual, em detrimento da sua velha posição como
mero “auxiliar do juiz”[5], por outro lado, atendemos
para a posição de Mário Aroso de Almeida
que entende a ação pública como um exercício levado acabo pelas entidades
públicas no âmbito do seu poder de oficio, distinguindo-se das ações levadas a
cabo pelos particulares, que litigam pelos seus interesses e direitos[6]. Significa que a defesa da
legalidade democrática que é atribuída ao Ministério Público pela Constituição,
acaba por se materializar através da fiscalização dos atos das autoridades
públicas e das autoridades privadas com poderes públicos, de modo a garantir o
cumprimento da legalidade, isto significa que o interesse público centra-se em
garantir o cumprimento da lei, podendo mesmo o Ministério Público, se assim o
for necessário, acabar por requerer a substituição do ato produzido por
determinada entidade.
Como anteriormente
percebemos, a Constituição determina que o Ministério Público terá os poderes
para defender a legalidade democrática, ora devemos abordar a título de exemplo
o artigo 68º, nº1, b) do Código do Processo nos Tribunais Administrativos,
letra essa que transmite o seguinte: “O Ministério Público, sem necessidade da
apresentação de requerimento, quando o dever de praticar o ato resulte
directamente da lei e esteja em causa a ofensa de direitos fundamentais, a
defesa de interesses públicos especialmente relevantes ou de qualquer dos
valores ou bens referidos no nº2 do artigo 9º”. No nosso entender, existe uma crítica
essencial que devemos fazer a esta disposição, não nos parece correto vir
limitar a possibilidade de intervenção do Ministério Público, pois corremos o
risco de estar a limitar uma realidade constitucionalmente consagrada, de uma
autoridade como Ministério Público, que deve ter total liberdade na defesa da
legalidade democrática, e portanto, aparenta ser constitucionalmente duvidoso
querer limitar a possibilidade do Ministério Público intervir numa ação
administrativa, neste caso em matéria da prática de atos devidos.
Uma outra função será a
Representação do Estado, e nesta medida, a lei apresenta várias disposições
sobre esta matéria. Desde logo o artigo 51º do Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais, onde se determina que o Ministério Público deve
representar o Estado, bem como as diversas formas de representação do mesmo nos
vários Tribunais da ordem hierárquica administrativa, bem como o artigo 11º do
Código do Processo nos Tribunais Administrativos que virá também referir a
Representação do Estado pelo Ministério Público.
Face a esta
representação, devemos atender para os termos do artigo 5º do Estatuto do
Ministério Público, que consagra a existência de uma intervenção principal e
uma intervenção acessória. A primeira ocorre quando o Ministério Público
representa o Estado, bem como as Regiões Autónomas e as Autarquias Locais, nos
termos do artigo 5º, nº1, a) e b) do Estatuto do Ministério Público, por outro
lado, a intervenção acessória aplicasse aos casos do artigo 5º, nº4, a) do
Estatuto do Ministério Público. Nesta medida, Alexandra
Leitão entende que às Regiões Autónomas e Autarquias Locais apenas se
aplica a intervenção acessória, pois será necessário interpretar o artigo em
conformidade, isto significa que só não seria assim, caso os Estatutos
Autonómicos, bem como a lei das autarquias locais viesse dispor em contrário,
no entanto, não é o que sucede, pois nenhum destes diplomas aborda o patrocínio
por parte do Ministério Público[7].
Adotando a posição de Alexandra Leitão, em que o Ministério
Público deve representar somente o Estado, compete questionar quando o deve
representar e que tipo de representação será esta. A autora faz uma leitura restritiva
do artigo 219º da Constituição, e nessa medida atende para o artigo 53º, a) do
Estatuto do Ministério Público, determinando que a representação do Estado no
Contencioso Administrativo se dá apenas para proteção dos seus interesses
patrimoniais[8].
A representação do Estado
ganha contornos extremamente relevantes, e nessa medida carece que façamos uma
comparação. A anterior versão do Código do Processo nos Tribunais
Administrativos apresentava uma solução dual, isto significa que a
representação processual competia a advogados ou licenciados em Direito com
funções de apoio jurídico, no entanto, os processos que envolvessem relações
contratuais e matéria de responsabilidade teria o Estado de estar
obrigatoriamente representado pelo Ministério Público, ora sobre isto dispunha
o artigo 11º, nº1 e 2 do Código do Processo nos Tribunais Administrativos, o
que significa que o Ministério Público estava afastado de todas as ações que
não envolvessem responsabilidade e relações contratuais. Com a reforma de 2015,
percebemos que o artigo 11º, nº1 do Código do Processo nos Tribunais
Administrativos passa a dispor o seguinte: “Nos Tribunais Administrativos é
obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do
Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os
processos por advogados, solicitadores ou licenciados em direito ou
solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da representação do
Estado pelo Ministério Público.”.
Face ao que está aqui
exposto, devemos em primeiro lugar procurar saber o que esta revisão veio
colocar em causa, começando por atender para o tipo de representação em análise
na disposição citada. Na representação, um sujeito atua em nome de outrem,
realizando atos jurídicos em seu nome, a representação orgânica concretiza-se
quando estamos perante uma representação que é feita por um órgão da Pessoa
Colectiva Pública, o que nos leva á figura do Ministério Público, que é
considerado um órgão do Estado. Recorrendo mais uma vez à posição de Alexandra Leitão, existem algumas dúvidas
relativamente a esta representação orgânica, pois “(…) o Ministério Público é
um órgão do Estado, mas não é um órgão da pessoa colectiva Estado ou, dito de
outra forma, do Estado-Administração (…). Trata-se, pelo contrário, de um órgão
que se integra, à luz do princípio da separação orgânico-funcional de poderes,
na função judicial do Estado (…)”[9], neste sentido, a opinião
da Professora irá no sentido de considerar a tese legal mais facilmente aceite,
concretizando percebemos que a epigrafe do artigo 11º do Código do Processo nos
Tribunais Administrativos faz referência a patrocínio e a representação.
Por último, e ainda antes
de fecharmos a nossa abordagem relativamente à Representação do Estado pelo
Ministério Público, carece dizer que o Ministério Público não deve representar
o Estado em Tribunais Arbitrais ou Julgados de Paz, isto segundo um parecer que
antevimos da própria Procuradoria-Geral da Republica, onde se determinava que
“(…) competência para o Ministério Público representar o Estado e os incapazes
reporta-se aos tribunais estaduais, designadamente aos tribunais judiciais e
aos tribunais administrativos e fiscais (…). A lei não atribui ao Ministério
Público competência para representar o Estado e os incapazes nos tribunais
arbitrais.”[10],
conseguimos compreender que Sérvulo
Correia esclarece a questão, dizendo que a arbitragem administrativa não
está abrangida pelo artigo 11º do Código do Processo nos Tribunais
Administrativos[11].
Por fim, devemos atender
para a função do Ministério Público como coadjutor do Tribunal. A reforma do
contencioso administrativo veio reduzir a influência do Ministério Público,
levando ao equilíbrio dos vários intervenientes no processo, hoje a intervenção
do Ministério Público acaba por ser limitada, pois o Ministério Público apenas
intervém se considerar que as questões são relevantes em função da matéria em
causa, não podendo versar sobre questões de índole processual. Nesta medida, e
também por razões do índole constitucional, a intervenção do Ministério Público
na discussão de julgamento foi eliminada, ainda que a sua função como auxiliar
do tribunal continue a ter uma relevância especial, em determinadas situações,
como é o caso da possibilidade de pronuncia sobre o mérito da causa, quando
está em causa a defesa de direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses
públicos particularmente relevantes, bem como de alguns valores ou bens
previstos. Assim sendo, e ainda que tenha contribuído para uma limitação desta actuação
do Ministério Público, conseguimos compreender que o Código reconhece ainda
alguns poderes relevantes ao Ministério Público, como por exemplo: a
possibilidade de intervir como terceiro imparcial, de modo a pugnar por uma
justa composição do litígio nas diversas fases do processo. De acordo com Vasco Pereira da Silva podemos dizer que
“(…) o Contencioso Administrativo desempenha uma função predominantemente
subjectivista (…) no segundo caso, o Contencioso Administrativo adota uma versão
predominantemente objectivista, de tutela da legalidade e do interesse público –
a qual, no Estado de Direito, é também uma função essencial da Justiça
Administrativa.”[12].
II – Conclusões
Resta agora compreender,
quais são realmente as implicações ou conflitos que a Representação do Estado
por parte do Ministério Público implica nas suas funções.
A primeira questão que
devemos ter em conta diz respeito ao facto de uma propositura de ação levada
acabo pelo Ministério Público em representação do Estado, não pode ser confundida
com o exercício da ação pública intentada em nome dos interesses que lhe
compete defender, isto significa que nem sempre está em causa o princípio da
legalidade. Chegados a este ponto, conseguimos depreender que é nas situações
em que existe ilegalidade administrativa, que o Ministério Público esbarra numa
bifurcação, entre a prossecução do interesse público e a defesa da legalidade
democrática. A doutrina procurar encontrar duas soluções: uma primeira entende
que o artigo 69º do Estatuto do Ministério Público, entendendo que o mesmo é
suficiente para resolver estes problemas, devendo o Ministério Público deixar
de ser representante do Estado, devendo ser dada ao Estado a possibilidade de
escolher um outro representante, para estes autores devemos distinguir as
situações em que a ilegalidade é directa, e nessa medida o Ministério Público
deve dar prevalência à legalidade, contudo, quando a legalidade é dúbia, então
o Ministério Público deve dar prevalência à Representação do Estado, já que não
pode fazer um juízo definitivo da legalidade.
A doutrina maioritária,
que é por nós acompanhada, entende que o Ministério Público se deve pautar
sempre pelo critério da legalidade, neste sentido, Alexandra Leitão que
para efeitos do artigo 69º do Estatuto do Ministério Público “(…) a melhor
solução seria retirar ao Ministério Público a função de representação do
Estado, exactamente para evitar conflitos entre a defesa da legalidade e a
defesa do Estado.”. O Ministério Público é indispensável para o processo administrativo,
pois acaba por o tornar mais justo, servindo de garante dos direitos
fundamentais, bem como dos valores constitucionalmente protegidos. Concluo
assim com uma frase de Joana Marques Vidal, ex Procuradora Geral da República: "Em tempos algo agitados, importa hoje, mais do que
nunca, reafirmar serenamente a importância e a autonomia do Ministério Público
enquanto princípio fundamental do Estado de direito democrático.".
Bibliografia
. Pereira da Silva, Vasco – O Contencioso Administrativo no
Divã da Psicanálise – Edições Almedina, 2009;
. Aroso de Almeida, Mário – Manual de Processo Administrativo
– Edições Almedina, 2017;
. Sérvulo Correia – A reforma do contencioso administrativo e
as funções do Ministério Público in Estudos em Homenagem de Cunha
Rodrigues – Edições Coimbra, 2001;
. Leitão, Alexandra – A representação do Estado pelo
Ministério Público nos Tribunais Administrativos in Revista Julgar –
Edições Coimbra, 2013;
. Gomes Canotilho e Vital Moreira – A Constituição da
República Portuguesa Anotada.
Bernardo Narciso, nº56958
[1] Para mais desenvolvimentos sobre a
história do Ministério Público atender para o Sítio do Ministério Público.
[3] Gomes
Canotilho e Vital Moreira – A Constituição da República Portuguesa
Anotada – Artigo 219º.
[4] Sérvulo
Correia – A reforma do contencioso administrativo
e as funções do Ministério Público in Estudos em Homenagem de Cunha
Rodrigues – Edições Coimbra, 2001.
[5] Pereira da
Silva, Vasco – O
contencioso administrativo no divã da psicanálise- Edições Almedina, 2009.
[6] Aroso
de Almeida, Mário – Manual de Processo Administrativo – Edições
Almedina, 2017.
[7] Leitão,
Alexandra – A representação do Estado pelo Ministério Público nos
Tribunais Administrativos in Revista Julgar – Edições Coimbra, 2013.
[8] Leitão,
Alexandra – A representação do Estado pelo Ministério Público nos
Tribunais Administrativos in Revista Julgar – Edições Coimbra, 2013.
[9] Leitão,
Alexandra – A representação do Estado pelo Ministério Público nos
tribunais administrativos in Revista Julgar – Edições Coimbra, 2013.
[10] Parecer nº114/2003 de 11 de março
de 2004 da Procuradoria Geral da República.
[11] Sérvulo
Correia – A reforma do contencioso administrativo e as funções do
Ministério Público in Estudos em
Homenagem de Cunha Rodrigues – Edições Coimbra, 2001.
[12] Pereira
da Silva, Vasco – O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise –
Edições Almedina, 2016.
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