A Ação Popular no Contencioso Administrativo 

        Legitimidade enquanto Pressuposto Processual 

     No Direito Processual português são necessários vários pressupostos processuais, relativos às partes, ao objeto ou aos tribunais, para que estes últimos possam conhecer o mérito da causa. Caso estes não estejam preenchidos, estaremos na presença de exceções dilatórias que culminam na absolvição da instância1. Assim o é nas ações civis como nas administrativas, segundo o artigo 89º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA). 

     Ora, para efeitos deste tema, cabe referir o Pressuposto Processual da legitimidade processual, nomeadamente da legitimidade ativa. Esta não deve ser confundida com o chamado interesse em agir ou interesse processual, que se distinguem. Enquanto que a primeira, consagrada no artigo 9º do CPTA, se pode resumir a um direito potestativo de intentar uma ação2, que tem em vista julgar a causa perante os verdadeiros interessados, evitando assim a repetição da mesma causa entre partes diferentes3, já o segundo repercute-se na utilidade da ação, isto é, da utilidade de recorrer aos tribunais. Desde logo, o interesse em agir pressupõe a legitimidade da parte, mas o mesmo não se sucede em sentido inverso4. 

       Legitimidade ativa e ação popular administrativa

       A dimensão ativa da legitimidade, como referido acima, está prevista no artigo 9º do CPTA. No entanto, no artigo 9º/1. do CPTA encontramos apenas um critério geral para a legitimidade ativa, sendo que este, como o próprio artigo estatui, é substituído por um leque de normas especiais previstas no CPTA (e.g. artigos 55º, 57º, 68º, 73º e 77º-A), pelo que estas acabam por consumir o artigo 9º, bem como a sua utilidade prática5. 

       No número 2. do artigo 9º do CPTA temos já uma referência às ações populares. Em que consiste? Para começar, trata-se de um direito constitucionalmente protegido no artigo 52º/3. da Constituição da República Portuguesa que visa “o direito de requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnização, nomeadamente para promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infrações contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida e a preservação do ambiente e do património cultural e assegurar a defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais.”, os chamados interesses difusos. 

       A Lei nº 83/95, de 31 de agosto, mais recentemente alterada pelo DL nº 214-G/2015, de 02 de outubro vem regular o direito à ação popular. Antes de passar para a análise ao regime da ação popular prevista na Lei da Ação Popular (doravante LAP) e no CPTA, cabe verificar quais os direitos que se visam salvaguardar com este tipo de ação. 

       Os interesses difusos 

       Os interesses difusos podem ser definidos como “pertencentes a todos e a cada um dos membros de uma comunidade, de um grupo ou de uma classe, sendo, no entanto, insuscetíveis de apropriação individual por qualquer desses sujeitos.”6, sendo estes, contudo divididos pela Doutrina em três categorias. Os interesses difusos stricto senso são referentes a bens coletivos que só podem ser gozados numa dimensão coletiva, que são, portanto, indivisíveis. Para este caso pensamos, por exemplo, nos casos da qualidade do ar ou da água. Os interesses coletivos são interesses fundamentalmente de direito privado (em sentido contrário aos interesses difusos stricto senso, que se referem a bens públicos) que, organizados constituem uma união entre os seus titulares, como por exemplo o direito dos consumidores. Por fim, os interesses individuais homogéneos são, no fundo, a concretização dos interesses difusos stricto senso e interesses coletivos em cada um dos titulares desse direito.7 

        Tratando-se deste de um conceito indeterminado, é impossível fazer uma lista extensiva de todos os interesses difusos, tendo de ser analisado caso a caso. Tampouco é possível prever quantos mais tipos de interesse difuso aparecerão futuro, tendo em conta a Natureza das Coisas e todos os avanços científicos, tecnológicos e culturais. 

        Resta agora saber quais são os interesses difusos titulados no direito de ação popular. Começando pela Constituição da República Portuguesa, esta parece não distinguir no seu artigo 52º/3. De seguida, o CPTA, no artigo 9º/2., também não dá nenhum indício de distinção entre estas categorias doutrinárias do conceito. Por fim, olhando para a LAP já temos alguns indícios. Segundo o entendimento de Mário Aroso de Almeida, apesar de o artigo 1º/1. da LAP não distinguir, o próprio regime das ações populares dá a entender ser necessário um interesse individual homogéneo para a propositura de uma ação popular, nomeadamente os artigos 14º, 15º e 19º, referentes à auto-exclusão dos interessados, entendendo, portanto que o regime da LAP não se aplicaria aos casos de interesses difusos stricto senso e interesses coletivos.8 Contudo, esse não parece ser o melhor entendimento pois, sendo verdade que esses artigos não se aplicam aos últimos interesses difusos, nada indica que se exclua o restante regime a estes.9 

        Lei da Ação Popular 

        Das particularidades do Regime da Lei da Ação Popular, saltam à vista algumas dúvidas quanto a saber quem tem legitimidade para interpor uma ação popular e qual a extensão da finalidade de uma ação popular. 

        Quanto à primeira questão, a LAP refere, no seu artigo 2º/1. que os cidadãos são titulares do direito à ação popular. Este preceito dá a entender que apenas cidadãos portugueses serão titulares deste direito. Mas será mesmo assim? Não parece que seja o caso. Sem entrar no âmbito da UE, em que é possível um cidadão europeu ter direitos políticos em Portugal, vejamos o caso de um nacional de um país terceiro. Não só o artigo 52º/3. da CRP não refere cidadãos, como refere “É conferido a todos…”, assim como o artigo 9º/2. do CPTA não distingue. Pois o que está em causa é, sobretudo, a intrínseca ligação de um sujeito a determinado bem. Imaginando o exemplo de turistas que visitam recorrentemente Portugal. Não terão estes também o direito a fruir do bem e não terão eles, então o direito à ação popular, tendo em conta a sua proximidade com esse bem? Ou o caso de um estrangeiro não europeu que resida em Portugal, imaginando o famoso caso da Madonna, que reside em Lisboa. Não terá ela legitimidade para propor uma ação popular contra Entidades Públicas que poluem o Rio Tejo e sofra com isso ela e a sua família, nomeadamente a nível cultural? Parece claro, portanto, que não se deva restringir o direito à ação popular a quem não possua nacionalidade portuguesa, mas que possua laços com os casos em concreto.10 

       A última questão prende-se com saber qual a extensão da finalidade deste tipo de ação. A finalidade da impugnação de ato administrativo não levanta grandes questões de relevo, pois com isso trata-se a prevenir que uma lesão ocorra. Já sobre a questão da reparação, pode-se colocar a questão de saber quem serão os beneficiários de uma ação deste tipo. Se se tratar de uma ação relativa a interesses difusos strito senso ou interesses difusos coletivos, não fará sentido serem sujeitos privados individuais a receberem uma compensação, mas sim fundos, nomeadamente o Fundo Ambiental, criado pelo DL 46º-A/2016, de 12 de agosto, compensações previstas no artigo 4º/1. Alínea k) desse diploma. Quanto aos interesses individuais homogéneos, estes reverterão obviamente a favor dos lesados, como previsto no artigo 22º/3. da LAP. Coloca-se, por fim, a questão de saber se as gerações futuras, que privarão da fruição de determinado bem, poderão também elas receber as compensações. Trata-se de um tema algo controverso, com pouco apoio na Lei, mas que merece consideração. Imagine-se um caso análogo ao famoso caso perpetuado pelos Estados Unidos da América no Sudeste Asiático, particularmente em solo Vietnamita, em que as tropas americanas utilizaram vários compostos químicos nocivos como herbicidas, entre os quais o conhecido “Agente Orange”, de forma a matar toda a flora local, com vista a localizar mais eficazmente as guerrilhas vietcongues. Com o resultado dessa atuação, não só as pessoas de então sofreram problemas de saúde com isso, como também as gerações futuras foram afetadas. Ainda hoje nascem crianças com deficiências causadas devido a esses herbicidas nocivos. E se fosse uma Entidade Pública portuguesa a realizar esse ato em solo Português? Não pareceria correto, de todo, que se deixassem de proteger e salvaguardar os direitos de quem viesse a sofrer com isso. Assim também entende o Professor Miguel Teixeira de Sousa11 que, contudo, não deixa de levantar várias questões relativas à dificuldade de estar a compensar, no fundo, alguém que ainda não existe ou nem se sabe se vai existir. Não só os representantes da ação popular estariam a salvaguardar, essencialmente, os seus direitos, secundando os das gerações futuras, como a situação “atual” poderá não ser idêntica à futura.12 

        Num mundo cada vez mais preocupado com as gerações futuras, cada vez mais exposto a problemas ambientais possivelmente irreversíveis, urge a necessidade de um Direito que proteja as pessoas, presentes ou futuras, através de melhores mecanismos de defesa, de forma a garantir não necessariamente a reparação da situação que se encontrava anteriormente, mas sim uma compensação, atribuída aos diversos fundos, de forma a serem canalizados para a prevenção de futuros danos. 

Constança Carvalho nº 26658

1 Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo (2016)
2 José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (2014)
3 Artur Anselmo de Castro, Direito Processual Civil Declaratório (1982)
4 Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa - 3583/16.0T8SNT.L1-2, de 19-01-2017
5 Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo (2016)
6 Miguel Teixeira de Sousa, A tutela Jurisdicional dos Interesses Difusos no Direito Português, em José Luís Bonifácio Ramos e João Martins Claro, Novos Estudos de Direito do Património Cultural, Tomo I (2016)
7 Miguel Teixeira de Sousa, A Legitimidade Popular na Tutela dos Interesses Difusos (2003)
8 Mário Aroso de Almeida (2013). Sobre a Legitimidade popular no contencioso administrativo português, Cadernos de Justiça Administrativa
9 Carla Amado Gomes, O Provedor de Justiça e a Tutela dos Interesses Difusos, em Textos Dispersos de Direito do Ambiente (e matérias relacionadas) – II Vol. (2008)
10 Carla Amado Gomes, D. Quixote, Cidadão do Mundo: Da Apoliticidade da Legitimidade Popular para Defesa de Interesses Transindividuais, em Textos Dispersos de Direito do Ambiente (e matérias relacionadas) – II Vol. (2008)
11 Miguel Teixeira de Sousa, A Legitimidade Popular na Tutela dos Interesses Difusos (2003)
12 Miguel Teixeira de Sousa, A Legitimidade Popular na Tutela dos Interesses Difusos (2003)