Concretização do conceito de
“contra-interessados”
No caso em concreto, surgia a questão de saber se o
concorrente classificado em 4º lugar num concurso destinado a uma adjudicação
de uma empreitada deveria ser considerado como “contra-interessado” na ação
anulatória deduzida pelo concorrente classificado em 6º lugar contra a entidade
que abriu tal concurso (Município de Mogadouro).
O TAF de Mirandela entendeu
que deveriam ser demandados, como contra-interessados, todos os concorrentes.
Já o TCA Norte entendeu que apenas deveriam ser demandados os concorrentes
classificados com uma melhor posição que o impugnante, portanto, todos aqueles
que ficaram entre o 1º e o 6º lugar, dado que apenas estas seriam discutidas
com abertura de novo processo e, por isso, só essas teriam interesse na
anulação do ato, de acordo com o entendimento do tribunal de 2ª instancia.
Com um entendimento diferente da 1ª e 2ª instância, o
Supremo Tribunal Administrativo veio decidir que apenas um concorrente
estaria na posição de contra-interessado: o adjudicatário. Apenas
este concorrente (e a entidade que praticou o ato, já que teria de fazer um
novo processo para a adjudicação) ficaria prejudicado com a anulação do ato em
causa, dado que ficaria impossibilitado de realizar a obra que lhe tinha sido
adjudicada.
Para percebemos qual a posição mais acertada, importa fazer
um breve enquadramento doutrinário sobre a questão. A figura dos “contra-interessados”
vem referida no artigo 57º do CPTA, relativamente à impugnação dos atos administrativos,
e ainda no artigo 68º/2 CPTA, relativamente ao processo de condenação à prática
de atos devidos. Para a análise do caso, interessa-nos o artigo 57º CPTA, na
medida que se trata da impugnação de ato administrativo, nomeadamente de adjudicação
de uma obra.
Tem sido pacificamente aceite na doutrina que esta
figura dá origem a um litisconsórcio necessário passivo[1],
na medida em que, como esses dois artigos referem, deverão ser citados para o
processo, para além da entidade que praticou o ato, duas espécies de pessoas:
- Aquelas que são diretamente prejudicadas pela anulação ou declaração de nulidade do ato impugnado; ou
- Aquelas cujo prejuízo não resulta diretamente dessa anulação ou declaração de nulidade, mas que, ainda assim, têm interesse legítimo na manutenção do ato, visto que, se assim não for, verão a sua esfera jurídica ser negativamente afetada.
Diremos até que se trata de um litisconsórcio
necessário “natural”, na medida em que a decisão não terá efeito útil se não forem
demandados todos os contrainteressados. Portanto, tendo em conta que estamos
perante um litisconsórcio necessário passivo, caso não sejam demandados todos
os contrainteressados, poderá existir recurso por ilegitimidade passiva (154º e
155º CPTA).
Esta citação para o processo justifica-se para
assegurar a tutela jurisdicional efetiva (266º/1 CRP) e o contraditório (art.
32º/5 CRP), isto é, é importante que sejam chamados ao processo os sujeitos
(sejam particulares ou entidades públicas) que tenham interesses
contrapostos aos do autor[2],
pois o provimento do pedido de impugnação poderá ter um efeito negativo direto
na sua esfera, pelo que se deve assegurar aos mesmos uma palavra para (tentar)
impedir a produção desses mesmos efeitos. Para além disso, a citação torna-se
necessária para assegurar o efeito do caso julgado relativamente a esses mesmos
sujeitos
Desta forma, como refere o professor Vasco Pereira da
Silva e o professor Vieira de Andrade, os contrainteressados são verdadeiras
partes no processo, gozando dos poderes das mesmas, nomeadamente, o de
alegar, contestar, de se opor à dispensa de alegação, etc. Não obstante, o
professor Vasco Pereira da Silva considera que o novo paradigma das relações
jurídicas multilaterais da Administração exigem que se defina com mais clareza
o papel dos “contra-interessados” no processo. Ainda assim, é de louvar que o regime
tenha evoluído no sentido de abrir portas a que esta figura comece a ser
tratada como sujeito processual principal.
Também se tem entendido, e como bem é referido no
acórdão em causa e no Ac. TCA Norte, 25-01-2013, proc. 02424/07, que esta
figura é pensada para atuar do lado da entidade autora do ato, do lado
do demandado e não do lado do autor, do lado do impugnante. Se o interessado tiver
um interesse convergente ao do autor (que, como veremos, era o caso em apreço),
poderá intervir no processo como co-interessado, como assistente do lado ativo,
mas não como contra-interessado.
Chegados aqui, podemos referir que contra-interessado
é aquele que tem um interesse convergente com o interesse da entidade
demandada ou pelo menos terá interesses que sejam afetados com a
procedência da ação.
Desta forma, percebemos que este entendimento doutrinário
é respeitado pela decisão do STA: apenas o adjudicatário teria um interesse
convergente ao do demandado e, consequentemente, um interesse divergente do
interesse do autor. Portanto, será “contrainteressado” quem é diretamente
prejudicado com a anulação do ato.
Todos os outros concorrentes, quer tenham ficado
classificados em posições inferiores ou superiores[3] à
do impugnante, acabam por beneficiar com a impugnação do ato anulatório,
dado que se abre a possibilidade de todos serem vencedores do concurso e a obra
ser-lhes, assim, adjudicada. Isto significa que todos os outros concorrentes,
que não o adjudicatário, têm um interesse idêntico ao do autor, pelo que
a sua intervenção no litígio nunca poderá ser feita através da figura do art.
57º CPTA[4],
mas poderá ser feita através da constituição como assistente no lado ativo.
Portanto, que não se diga que não é assegurado o princípio constitucional
fundamental do acesso à justiça (art. 20º CRP): este é assegurado, mas não através
da figura dos “contra-interessados”.
Desta forma, a recorrente em causa não poderá
intervir como contra-interessada, por ter um interesse convergente com o do
autor (beneficia com a eventual anulação do ato) e mais se diz no acórdão que,
se efetivamente tivesse sido constituída como contrainteressada, não teria
interesse em agir, dado que apenas iria demonstrar a sua conformação com o seu
quarto lugar e, por isso, qual o interesse em estar em 4º lugar? Tendo em conta
que não lhe vai ser adjudicada a obra, não tem qualquer interesse em que o
ato se mantenha, na verdade, tem interesse em que o ato seja impugnado:
interesse convergente com o do autor.
Assim, o conceito de “contra-interessado” é
concretizado através do prejuízo que advirá se o sujeito em causa não for
chamado a juízo e à luz da concreta relação material controvertida.
Relativamente a
este ponto, surge divergência na doutrina relativamente à necessidade da
titularidade de uma situação jurídica subjetiva para ser considerado
contra-interessado:
1)
Rui Machete: adota um critério
restritivo de legitimidade, baseado na teoria da proteção da norma. Desta
forma, apenas tem legitimidade passiva, enquanto contra-interessado, quem for
titular de uma situação jurídica subjetiva.
2)
Mário Aroso de Almeida: é possível
que não exista essa posição jurídica (pelo facto de os sujeitos em causa não
serem os destinatários e beneficiários diretos do ato impugnado), mas continue
a existe um interesse de facto legítimo que possa justificar a citação como
contrainteressado.
Não obstante, como
se trata de uma divergência não relevante para o caso, dado que não se discutia
a existência da posição jurídica, não iremos aprofundá-la.
Ainda que não tenha sido expresso no acórdão em causa,
podemos ainda referir a possibilidade de existir um conceito mais lato de
“contrainteressados”, abrangendo-se os interesses possivelmente ou
potencialmente[5]
contrapostos aos do autor, como refere o professor Mário de Aroso de
Almeida. Se é verdade que será razoável de supor que todos os outros concorrentes,
que não o adjudicatário, tenham interesse na impugnação e na sua procedência, tal
não tem necessariamente de ser verdade, podendo existir, de alguma forma,
efeitos negativos produzidos na sua esfera devido à anulação.
Desta forma, se o STA tivesse seguido a posição deste
autor, teria certamente admitido que fossem “contrainteressados” todos os
concorrentes do concurso, na medida em que estava em causa a subsistência da
respetiva graduação no concurso. Só desta forma se conseguiria proteger os
direitos fundamentais destes sujeitos, permitindo que interviessem no processo
relativamente a um ato que lhes diz respeito, de acordo com o entendimento do professor Mário Aroso de Almeida.
Contudo, a meu ver, concordo com a posição seguida
pelo Supremo Tribunal Administrativo, na medida que um sentido demasiado amplo
de “contra-interessados”, baseados em interesses possíveis ou potenciais,
poderá conduzir a uma dificuldade de concretização do conceito de “contra-interessados”.
Para além disso, e como referimos anteriormente, não é por não serem
considerados “contra-interessados” que os seus direitos não poderão ser protegidos,
dado que podem sempre intervir no processo através da figura da assistência,
mas não através da figura dos “contrainteressados”, pois, como vimos, o seu interesse acaba por ser coincidente com o do autor, na medida que beneficiam, à partida, da eventual anulação do ato.
Bibliografia
1) SILVA, VASCO PEREIRA DA, O
Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as Acções no
Novo Processo Administrativo, 2ª edição, Almedina, 2016;
2) ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE, Manual de
Processo Administrativo, 3ª edição, Almedina, 2017;
3) ANDRADE,
JOSÉ CARLOS VIEIRA de, A Justiça Administrativa, 14ª
Edição, Almedina, 2015
4) MACHETE,
RUI CHANCELLERE DE, A legitimidade dos contrainteressados nas ações administrativas
comuns e especiais, in Estudos em Homenagem ao
Professor Doutor Marcello Caetano, Vol. II, Coimbra
Editora, 2006
Mariana Gonçalves Pais, nº56752
[1] Existe uma remissão do art. 1º CPTA para o CPC, pelo que o
litisconsórcio necessário, à luz do artigo 33º CPC, forma-se quando a lei exige
a intervenção de vários interessados, e neste caso os artigos 57º e 68º/3
fazem-no.
[2] Ac. TCA Sul, de 23-05-2013, proc. 9901/13
[3] Note-se que a 2ª instância decidiu no sentido de apenas as posições
superiores puderem beneficiar com a anulação, no entendimento que apenas estas
seriam discutidas com abertura de novo processo e, por isso, só essas teriam
interesse na anulação do ato.
[4] Se se tratasse de condenação à pratica do ato devido: 68º/2 CPTA.
[5] ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE, Manual de
Processo Administrativo, 3ª edição, Almedina, 2017
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