Comentário de jurisprudência do Supremo tribunal de Justiça: âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos e comuns

Processo Ac:2468/15.1T8CHV-A.G1.S1

Data Ac: 26-03-2019                                           

                                                                                                                                   Anna Verbytska nº56802

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Análise de facto

No caso sub-judice, está em causa a propositura de uma ação movida pelo Município de --- (executado), ( um ente público estando em causa uma autarquia local que pertence à administração autónoma do Estado), que deduziu oposição quanto ao pagamento de uma certa quantia que foi movida pela Santa Casa da Misericórdia de ---- (instituição particular de solidariedade), alegou assim em sua defesa que o "Protocolo de Cooperação " dado à execução não constitui um título de execução, sendo somente uma promessa de doação, e esta deve ser considerada revogada desde 2013.
A Santa Casa (exequente) contesta, e defende que o protocolo deve ser executado e que o mesmo já foi deliberado no seio da câmara municipal e assembleia municipal sendo que estas já o aprovaram ficando assim na eminência da obrigação de o cumprirem.

Proferida a sentença o juiz julgou improcedente a ação e, consequentemente, o prosseguimento da execução.
O executado (Município) interpõe recurso no tribunal da relação de --- o qual veio a revogar a decisão impugnada julgando procedente a exceção dilatória de incompetência material, e absolveu o Município.

Recurso para o Supremo Tribunal de Justiça

Inconformada, a exequente (Santa Casa da Misericórdia de ---) interpôs recurso de revista em sua defesa apresentou os seguintes pretensões:

1)Pretende que lhe seja pago o que é devido;

2)O pedido assenta no incumprimento de um protocolo / contrato o qual é constituído por obrigações sinalagmáticas sendo que uma parte cumpriu e a outra não; [i]

3)A relação jurídica em causa deve ser regulada pelo direito civil e não pelo direito administrativo.

Análise de direito

O STJ sustentou que os tribunais administrativos segundo o artigo 1º do ETAF são competentes para julgar e conhecer os conflitos que digam respeito aos litígios emergentes das" relações jurídicas administrativas ". Este artigo deve ser um complementado na leitura quanto ao âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos a par do artigo 212º da CRP. O conceito de relação jurídica administrativa a que se reportam estes artigos tem um enorme estudo por parte da doutrina

Para o professor Freitas do Amaral a " relação jurídico-administrativa é "aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração “.

O tribunal vem dizer que o artigo 1 º e) do ETAF não pode ser interpretado no sentido literal, uma vez que assim todos os litígios que tivessem por base um contrato privado e nos quais não existisse participação de entidades públicas mas os quais exigiam concurso público teriam de ser submetidos à apreciação do TA.[ii]

No caso, pretende-se saber se será ou não da competência dos tribunais administrativos julgar o conflito emergente entre o Município e a Santa Casa da Misericórdia. A matéria em causa é geradora de conflitos entre os tribunais uma vez que pode ou não ser enquadrada num conjunto de normas do ETAF.
Nesta instância conclui-se que a relação jurídica deve ser regulada pelos tribunais administrativos em razão da matéria.

O STJ veio dizer que o tribunal da relação violou o artigo 211 º/1 e 3 da CRP e o artigo 1º e 4/1 e) do ETAF.
De acordo com o artigo 212 ºda CRP é repartido o poder jurisdicional, mas no seu conjunto constitui um bloco unitário.

Perante este conflito de jurisdições o artigo 1º do ETAF veio estabelecer a competência material dos tribunais administrativos de modo exemplificativo. Em oposição, os tribunais judiciais apresentam uma competência material residual, assim estes são competentes para os restantes litígios que não são abarcados por outra ordem jurisdicional.
É importante ressalvar que não existe hierarquia entre os tribunais judiciais e administrativos, eles estão dispostos de modo horizontal, não existe sobreposição entre eles ou relação hierárquica.
O legislador delimitou a competência dos tribunais administrativos ao utilizar o "critério de relação jurídica administrativa ", o artigo 1º do ETAF engloba situações em que:

- um dos sujeitos deve ser uma entidade pública ou ser privada e atuar como pública

-os direitos que emergem devem ser contidas em normas legais de Direito Administrativo.

Com base no conceito relação administrativa constante do artigo 1º do ETAF vai ser densificado e interpretado o artigo 4º do ETAF. O artigo 1.º, n.º 1, do ETAF perde o seu carácter de cláusula geral, ao remeter apenas para os “ litígios compreendidos pelo âmbito de jurisdição” previsto no artigo 4.º.

Subsunção ao caso concreto

O tribunal entendeu que a competência deveria ser deferida aos tribunais administrativos. Enquadrou a matéria em causa no artigo 4º/1 e) do ETAF uma vez que estava em causa a execução de um incumprimento de um contrato administrativo, o qual contemplava por um lado um compromisso do Município de atribuir a uma determinada pessoa coletiva/instituição uma quantia pecuniária como contrapartida de uma contraprestação que é prestada aos seus munícipes, estaria sujeita a um procedimento pré-contratual, não é uma relação regida pelo direito privado.

A delimitação da competência dos tribunais administrativos em matéria de contratos, é concentrada numa única norma, a da alínea e) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF.
Numa primeira leitura dá a ideia de que – salvo os contratos celebrados nos termos do regime da contratação pública –, os contratos de direito privado celebrados pelas entidades públicas ficam, fora da jurisdição administrativa. 
Em segundo lugar,  o legislador retoma, a menção à figura do contrato administrativo. Este é visado em termos amplos pelo Código dos Contratos Públicos.

• Vertente positiva do artigo- concentrar nos tribunais administrativos todas as questões da contratação pública não sendo relevante a qualidade subjetiva das entidades adjudicantes (podendo ser estas pessoas coletivas de direito público ou privado), portanto podem ser todas as entidades enumeradas no artigo 2º/1 do CCP e todas segundo o nº2 que possam ser qualificadas como EA)
• Vertente negativa artigo -exclui os contratos de direito privado da Administração que não sejam celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública.

Dito isto, de iure condendo , não estão abrangidas pela alínea e ) todos os contratos públicos e privados , mas sim somente aqueles que sejam celebrados ao abrigo do código dos contratos públicos .

Excluídos ficam todos os contratos de direito privado celebrados pela administração ainda que submetidos a um procedimento pré-contratual do CCP. Exceto, se a qualificação do contrato, seja um contrato administrativo ou submetido a um regime de direito público e os contratos regulados por um procedimento de direito público.
A delimitação do âmbito do artigo 4º/1 e) deve ser feita em conjugação com a designação "legislação sobre contratação pública ".
Cabe ao contencioso administrativo a execução dos contratos públicos de direito privado e os contratos públicos que sejam administrativos.
O que importa reter é que a apreciação dos pressupostos presentes no artigo 4º/1 e) deve ser feita do ponto de vista a ter em conta o estabelecimento de uma relação jurídica administrativa sendo esta configurada na causa de pedir.

Em suma, concordo com a decisão do tribunal supremo da justiça em diferir a competência aos tribunais administrativos, pelos motivos acima mencionados e analisados uma vez que o contrato celebrado reconduz-se à matéria do artigo 4º/1 e) ETAF enquadrando-se na sua previsão.  O contrato foi celebrado entre o Município que é uma entidade adjudicante nos termos do artigo 2º/1 c) CCP e a  Santa Casa da Misericórdia  que é uma entidade que cabe no artigo 2/2 a) do CCP podendo ser classificada como uma entidade adjudicante , a qualidade de sujeito público ou privado é irrelevante.  

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[i]  Excerto do acórdão: “ter este Município se comprometido a atribuir à Santa Casa da Misericórdia de --- um apoio financeiro de um milhão de Euros, transferindo semestralmente uma quantia de € 33.333,33, durante o período de 15 anos.

Tal quantia destinar-se-ia a comparticipar os custos com a construção, aquisição de material, conservação de espaços, entre outras despesas, apoio à melhoria das condições de vida da população, através do apoio à família, proteção à infância etc "

[ii] Tribunal Administrativo

Bibliografia :
-Mário Aroso de Almeida, Manual de processo administrativo, 2016, almedina
- Diogo Freitas do Amaral,Direito Administrativo volume III páginas 439 e 440
-Mário Aroso de Almeida, o novo regime de processo nos tribunais administrativos, 4ª edição,Almedina, Coimbra ,página 57