A ação popular administrativa na tutela do meio ambiente

Joel Pedrosa Silva (n.º 56942)

I.                     A atuação da Administração Pública e o respeito pelo Ambiente
O Direito Administrativo procura fornecer soluções para os casos concretos relacionados com ao ambiente, quando esteja em causa uma relação jurídico-administrativa. Esta relação surge entre algum sujeito e a Administração Pública, agindo esta última no exercício das suas funções de persecução do interesse público, com poderes de autoridade.
Ora, incluem-se aqui todos os casos em que a Administração atribui licenças, concessões ou autorizações, elabora e executa planos ou programas que são ilegais, ou nas omissões de atividades ou atos previstos na lei.
Isto significa que, na proteção do meio ambiente e efetivação dos direitos ambientais, os bens ambientais juridicamente considerados tanto podem ser os bens materiais ou corpóreos (água, rios, florestas) como os bens imateriais ou incorpóreos (paisagem, ar puro).

II.                   O Direito do Ambiente na Lei Fundamental
A Lei Fundamental portuguesa de 1976 consagrou um explícito direito ao ambiente, relacionando-o a um largo de incumbências do Estado e da própria sociedade e assim inseriu-o, em plenitude, “no âmbito da Constituição material como um dos elementos da sua ideia de Direito”[1].
A Constituição portuguesa trata da problemática ambiental sob dois pontos de vista: do lado objetivo, define como tarefa fundamental do Estado promover o bem-estar do povo, bem como a efetivação dos direitos ambientais (alínea d) do art. 9.º) e, ainda, defender a natureza e o ambiente, assim como preservar os recursos naturais e assegurar um correto ordenamento do território (alínea d) do referido preceito).
Já do ponto de vista subjetivo, estabelece um direito (e dever) fundamental ao ambiente e à qualidade de vida, definindo que todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender (n.º 1 do art. 66.º), incumbindo ao Estado, por meio de organismos próprios e com o envolvimento e a participação dos cidadãos, estipulando uma variedade de ações para assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável (n.º 2 do referido preceito).

III.                 A autonomia do Direito do Ambiente como disciplina jurídica
A proteção do ambiente como questão política surgiu muito recentemente. Mais concretamente, a questão adquiriu uma dimensão coletiva, tornando-se um “problema político” das sociedades modernas a partir da crise do modelo de Estado Social ou de Providência, surgida no final dos anos 60.
A crise do Estado-Providência, veio mostrar, entre outras coisas, que a proteção do ambiente devia ser encarada como um problema da sociedade que necessitava de solução política.
Segundo VASCO PEREIRA DA SILVA, “a generalização da consciência ecológica, nos anos oitenta e noventa, trouxe consigo a despartidarização da defesa do meio-ambiente, que deixou de ser apenas a bandeira de agrupamentos radicais para passar a construir património comum de todas as forças políticas.[2]”

IV.                O Direito ao Ambiente como direito fundamental
O problema da natureza jurídica do direito ao ambiente, além de ser complexo, não é unânime na doutrina. As divergências de conceção verificadas dão consistência à mencionada complexidade da caracterização do direito ao ambiente e a sua fundamentalidade.
Uma posição da doutrina considera o direito ao ambiente como uma importação linguística do Direito Internacional, carregado de simbolismos e de intenções pedagógicas, mas sem conteúdo jurídico em face da impossibilidade de apropriação de bens de natureza coletiva, reduzido a um interesse de facto[3].
Assim, ainda segundo este entendimento, a impossibilidade de apropriação resulta de uma leitura sistemática da Constituição da República Portuguesa em que o objeto de tutela visado pelo art. 66.º são os bens ambientais naturais, sendo estes, por força da natureza das coisas, impossíveis de ser objeto de qualquer pretensão de apropriação individual, nem tampouco passíveis de proceder-se à fixação de um quantum de fruição pessoal.

Por outro lado, VASCO PEREIRA DA SILVA adota a conceção que faz a defesa de que o direito ao ambiente, por ser um direito fundamental, possui a natureza de direitos subjetivos. Neste sentido, esta corrente doutrinária parte da ideia de que todos os direitos fundamentais (inclusive o direito ao ambiente) apresentam uma dupla dimensão: por um lado, são direitos subjetivos, na medida em que possuem uma dimensão negativo, enquanto direitos de defesa contra agressões de entidades públicas e privadas na esfera individual constitucionalmente protegidas; por outro, configuram-se como estruturas objetivas da comunidade, pois compreendem também uma dimensão positiva, enquanto conjunto de valores e princípios conformadores de toda a ordem jurídica que estabelecem deveres de atuação e tarefas de concretização para os poderes públicos[4].

V.                  Enquadramento da ação popular na Constituição portuguesa e na Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto
A Constituição portuguesa, na alínea a) do n.º 3 do art. 52.º, garante a ação popular para prevenir, fazer cessar ou perseguir as infrações contra o ambiente. Este direito social, consagrado no art. 66.º, recebe assim uma proteção constitucional qualificada.
A previsão da ação popular não visa apenas para promover a promoção, a cessação ou a perseguição judicial, mas também para requerer para o(s) lesado(s) a correspondente indemnização, conforme estabelece o n.º 3 do referido preceito.

Ora, tendo em consideração o princípio da tutela jurisdicional efetiva ou da proibição da denegação de justiça, consagrado no art. 20.º da CRP, os tribunais, como órgãos que exercem a função jurisdicional, têm o dever de assegurar o cumprimento da lei e o respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos.
Neste sentido, cabe determinar qual a jurisdição competente para decidir casos que envolvem a proteção ambiental. Assim, se uma ação tem por finalidade a tutela ambiental, não há um interesse especial de um indivíduo e diferente dos outros, o que faz serem todos igualmente afetados por uma ofensão ao ambiente, assim, legitimando-os a defendê-lo.
Relembrando que, neste contexto, a Constituição portuguesa fala em “ambiente sadio e ecologicamente equilibrado”, ou seja, um bem insuscetível de apropriação individual, pois é uma realidade una e indivisível, usufruída e partilhada em igual medida por um número indeterminável de pessoas.

Reconhecendo isso mesmo, a alínea a) do n.º 3 do art. 52. da Lei Fundamental e o art. 2.º da Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto (comumente, Lei da Ação Popular), consideram que têm legitimidade para recorrer a tribunal em defesa do ambiente (e de outros interesses difusos): a) qualquer cidadão de gozo no gozo dos seus direitos civis e políticos (individualmente ou em grupo) e; b) associações e fundações defensoras dos referidos interesses, desde que preencham alguns requisitos previstos em lei.
Ainda quanto à titularidade do direito de acesso aos tribunais para a defesa do ambiente, é preciso referir a legitimidade processual do Ministério Público[5].

VI.                A ação popular administrativa na tutela do ambiente
No Contencioso Administrativo, a ação popular deve ser concebida como “meio de participação do povo em certos momentos da atividade da Administração Pública, podendo por consequência ser integrado, a par do referêndum, na figura geral dos institutos de democracia direta”[6].
A Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto, define os casos e termos em que são conferidos e podem ser exercidos o direito de participação popular em procedimentos administrativos e o direito de ação popular para a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infrações previstas no n.º 3 do art. 52.º da CRP.

VII.               Conclusão
A ação popular administrativa é um meio para os particulares reagirem face a uma eventual lesão ao direito fundamento a um ambiente saudável e ecologicamente equilibrado ou a uma violação aos bens ambientes, quando esteja em causa uma atuação ou omissão da Administração Pública.
Assim, a ação popular traduz-se num alargamento da legitimidade processual ativa, seja qual for a natureza do processo a que se aplique. Veja-se, nesse sentido, a redação do art. 14.º da Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto. Por outro lado, a legitimação passiva da ação popular tem incidência sobre qualquer pessoa que vulnere os interesses protegidos.
Face ao exposto, pode-se afirmar que a Lei da Ação Popular é, em conjunção com a Constituição da República Portuguesa, o meio privilegiado do ordenamento, não sendo uma ação específica, mas um alargamento da legitimidade processual dos cidadãos, independentemente de terem interesse individual ou relação específica com os bens em causa (neste caso, o ambiente), além de poder se revestir de inúmeros tipos de provimentos jurisdicionais previstos nas leis processuais, tanto cíveis como administrativas ou mesmo penais.


Bibliografia:
ALMEIDA, Mário Aroso de, “O Novo Contencioso Administrativo em Matéria de Ambiente”, Revista Jurídica de Urbanismo e Ambiente, n.º 18/19, Dezembro 2002/Junho 2003.
ANDRADE, Isabel, “Guia de acesso à justiça ambiental”, Lisboa: Editora Euronatura, 2005.
ANDRADE, José Robin de, em “A ação popular no direito administrativo português”, Coimbra: Coimbra Editora, 1967.
ANTUNES, Nuno Sérgio Marques, O Direito de Ação Popular no Contencioso Administrativo Português”, Lex, 1997.
GOMES, Carla Amado, “Risco e modificação do ato autorizativo concretizador de deveres de proteção do ambiente, Coimbra: Coimbra Editora, 2007.
MIRANDE, Jorge, “Manual de Direito Constitucional – Volume IV: Direitos Fundamentais”, 3.ª Edição, Coimbra: Coimbra Editora, 2000.
SILVA, Vasco Pereira da, “Verde Cor de Direito: Lições de Direito do Ambiente”, Almedina, 2002.

[1] MIRANDA, Jorge, em “Manual de Direito Constitucional – Volume IV: Direitos Fundamentais”, 3.ª Edição, Coimbra: Coimbra Editora, 2000.
[2] SILVA, Vasco Pereira da, em “Verde Cor de Direito: Lições de Direito do Ambiente”, Almedina, 2002.
[3] Neste sentido, Carla Amado Gomes, em “Risco e modificação do ato autorizativo concretizador de deveres de proteção do ambiente, Coimbra: Coimbra Editora, 2007.
[4] SILVA, Vasco Pereira da, também em “Verde Cor de Direito: Lições de Direito do Ambiente”, Almedina, 2002.
[5] Sobre a legitimidade do Ministério Público na defesa dos interesses públicos: Margarida Paz, em “Entre as Bases da Política e do Ambiente e a Ação Popular: a legitimidade do Ministério Público na defesa dos interesses difusos”, Revista do Ministério Público, Separata, outubro/dezembro 2017.
[6] ANDRADE, José Robin de, em “A ação popular no direito administrativo português”, Coimbra: Coimbra Editora, 1967.